Nota: La presente investigación es el borrador final que luego de algunas correcciones y ampliaciones será publicada en un libro, por  lo que el contenido es propiedad intelectual del autor.

 

En la presente investigación se propone efectuar un pequeño análisis histórico de la transformación político-administrativa de la provincia del Azuay, de  Cuenca y sus cantones a lo largo de distintos períodos a partir de la Gran Colombia, y su continuación desde la primera constituyente ecuatoriana. La organización administrativa republicana mantiene una estructura piramidal, con el poder central en la capital Quito y una división en provincias, a su vez subdivididas en cantones y en parroquias.   

Esta investigación parte de un análisis del sistema organizativo territorial desde la Colonia al presente, y revisa brevemente la constitución de la provincia de Cuenca y sus territorios, la fundación de la ciudad, su tránsito de corregimiento a gobernación, distrito, departamento y provincia. Tras un rápido estudio sobre el origen del nombre Azuay, con el que se denomina a la provincia, finalmente se aborda la historia de la creación de cada uno de los cantones, empezando por los más antiguos, Gualaceo, Paute y Girón, más tarde Sígsig y Santa Isabel, hasta los de más reciente creación en las dos últimas décadas: San Fernando, Nabón, Pucará, Oña, Chordeleg, El Pan, Sevilla de Oro, Guachapala y Ponce Enríquez. 

Se hace un seguimiento de los poblados y caseríos coloniales, algunos con raíces prehispánicas, que a través del tiempo lentamente van evolucionando a parroquias civiles y eclesiásticas; luego, sus pobladores  buscan con tesón y empeño la cantonización, la elevación de su jerarquía política, jurídica y administrativa. Algunos de  los asientos poblacionales son aun más antiguos que la propia ciudad de Cuenca, como aquellos situados a las orillas del río Santa Bárbara; otros, por el contrario, son pueblos nuevos, de reciente “colonización”, como Camilo Ponce, fruto de la migración de serranos a la Costa. Las vicisitudes de algunas parroquias para alcanzar una mayor importancia administrativo-política y de desarrollo son múltiples; parroquias que se transforman en cantones, luego pierden este rango, vuelven a depender de otras circunscripciones territoriales, para finalmente alcanzar su propósito. Estos cambios acarrearon problemas políticos, en algunos casos bastante serios. La estructura administrativa centralista y piramidal del país se reproduce a escala en la provincia, por lo que llegar a cantón es y ha sido una aspiración de casi toda parroquia representativa de esta región.

Algunas parroquias menores, por razones políticas y de intereses coyunturales, accedieron al rango de cantón sin cumplir los requisitos exigidos por la Ley;  pese a ello y a los problemas jurídicos y administrativos que han enfrentado, sobre todo en los últimos años, las administraciones cantonales y sus alcaldes,  el sólo hecho de convertirse en cantones ha permitido un mayor desarrollo económico, social, cultural y político de las mismas, al contar con los recursos que la Ley les otorga. Estas temáticas se abordan con mayor profundidad  a lo largo del texto.
 
2. Organización territorial y transformación político-administrativa

La organización territorial y administrativa moderna tiene sustento tanto en la colonia como en el modelo republicano inicial de Colombia, y luego  en la primera constituyente ecuatoriana. La organización administrativa  republicana se planteó desde una perspectiva tradicional: se siguió una estructura piramidal  en la que figura una capital nacional que mantiene el poder central; el resto del país se organiza en provincias, subdivididas en cantones  y parroquias urbanas y rurales.  
El marco territorial y la división administrativa del Ecuador todavía mantienen características coloniales; la capital del país, Quito (1534), ostenta y ostentó desde la etapa colonial la condición de principal centro  político-administrativo.  No existen hasta ahora redefiniciones en la estructura organizativa del Estado, que permitan nuevos modelos de regionalización o de creación de unidades territoriales autogestionadas, que rompan con el centralismo, así como con el modelo centrípeto que se define por el dominio de un poder central encargado de organizar el marco legislativo, ejecutivo y judicial.
 
Durante el período colonial, en el área que corresponde  a la actual República del Ecuador, para facilitar su administración la monarquía española crea  circunscripciones territoriales de diferentes jerarquías. Estos tres niveles fueron: la Real Audiencia, la Gobernación y el Corregimiento. Los territorios de la Audiencia se organizaron en un núcleo constituido por el triángulo Quito-Cuenca-Guayaquil, a más de las zonas fronterizas del Norte y del Sur, así como los pueblos de la región de la Canela y Quijos, en la Amazonía.  

En su análisis del espacio ecuatoriano, al tratar el tema de la división territorial del Quito colonial Jean Paul Deler señala que el contenido territorial de los diferentes tipos de circunscripciones, centradas en Quito, correspondía a diferentes tipos de poder en la sociedad colonial: comunal, eclesiástico y judicial.

En cada una de las cuencas montañosas  de la región serrana, entre los siglos XVI y XVII, se fundaron ciudades tales como Loja (1548), Cuenca (1557), Riobamba (1581), Ambato (1570) e  Ibarra (1606), entre otras,  cuyo órgano de gestión fue el cabildo. En la costa destaca en este período la ciudad de Guayaquil, fundada en 1535-1538, y en menor medida Portoviejo (1534); en el oriente se fundan las primeras ciudades debido al interés en la búsqueda del oro, que se localizan en las estribaciones de los Andes y en los valles del Alto-Amazonas: Baeza, Ávila, Logroño, Sevilla de Oro, Jaén, Zamora, entre otras.

Dentro de los sistemas jurisdiccionales coloniales y republicanos del Ecuador, los pueblos, villas o caseríos podían a través del tiempo acceder a un rango superior o también sufrir una regresión a uno menor, tal es la historia de muchos de los cantones, parroquias y anejos del Azuay. Asimismo, ciudades y sus territorios sufrieron cambios de rango. En el caso de Cuenca, ésta pasa de cabecera de su respectiva provincia a corregimiento, de gobernación a departamento y finalmente otra vez a provincia. Como corregimiento, esta unidad territorial se subordinó a la Audiencia. En el periodo colonial, los corregimientos como Cuenca se subdividían también a veces en partidos (de Cuenca y Alausí), y los pueblos se manejaron dentro del sistema de tenientazgo o tenencia política.   

Según el citado autor, en su estudio sobre la génesis del espacio ecuatoriano, durante el primer período colonial “provincia” es “un término genérico que designa territorios poblados o sin poblarse; con marcas conocidas como antiguos reinos o señoríos: no es la designación de algo limitado, sino lo indefinido…”; éste es el caso de la “provincia” de Tomebamba, donde se asentaría la ciudad de Cuenca. 

La unidad administrativa de base fue y es la parroquia, con un “pueblo” de cabecera, subdividida a veces en anexos o anejos. Los cantones eran generalmente antiguos asientos o sedes de doctrina, bajo una Jefatura política y con un cabildo constituido; algunas parroquias mudaron a cantones a partir de la creación de la República, y ciertos anexos o simples sitios, caseríos o pueblos se convirtieron en parroquias. La villa, que tenía un menor rango que la ciudad, en la legislación colonial no dependía administrativamente de ésta; los pueblos o lugares, por el contrario, estaban sujetos a una ciudad o una villa. Es de esta manera, entonces, que se inicia el sistema de división administrativo-político en la región de estudio y en el país. La base democrática, electoral y representativa radica en la parroquia desde la Constitución de 1830, que en el “Título II  De las Elecciones, Sección I, señala que en cada parroquia habrá una asamblea parroquial cada cuatro años el día que designe la ley. Esta asamblea se compondrá de los sufragantes parroquiales; la presidirá un juez de la parroquia, con asistencia del cura y tres vecinos honrados escogidos por el juez entre los sufragantes. Art. 15- La Asamblea votará por los electores que correspondan al cantón…”. Para ser elector se requiere ser sufragante parroquial, haber cumplido 25 años y gozar de una renta anual de doscientos pesos; los que tuvieran mayor número de votos serán nombrados electores.  

Un anhelo común y muy comprensible es aquel que poseen los habitantes de los pueblos de conseguir un rango nominal más elevado: el anejo aspira a ser parroquia, la parroquia a ser cantón, y algunos cantones aspiran a convertirse en provincia. En estos días ocurre esto con Santa Elena y Santo Domingo de los Colorados.

Existen ciertas razones claras y justificadas para esta aspiración por parte de los pueblos y ciudades; entre las principales, para solicitar o tratar de conseguir una elevación de rango, por ejemplo en el caso de un pueblo o anexo que quiere llegar a parroquia porque aspira obtener más servicios y facilidades para su población; como el establecimiento de una oficina del registro civil, instalación de colegios, sub-centros de salud, mayor cobertura de educación primaria, tenencia política, oficinas de desarrollo rural, entre otros. En el caso de que una parroquia se transformarse en cantón, este rango le permite acceder a los recursos asignados por el gobierno central; la creación de un concejo municipal, que a su vez  permite la creación de  empleos municipales remunerados; también la posibilidad ejecutar obras, inversiones y mejoras en el centro cantonal. Pero no se debe  olvidar que también se maneja una visión de “progreso”, de cambio, de mejora de estatus, de consideración hacia su comunidad y de autovaloración.  

Las gestiones para el cambio de jerarquía, ya sea parroquialización o cantonización,  pueden esperar años o décadas: se gestiona ante el gobierno central, se presiona a los gobernadores, a los políticos, a los diputados, al Congreso Nacional, se maneja cabildeos y todo tipo de presiones. Los  comités  pro cantonización presionan a los poderes provinciales y nacionales para obtener su aspiración. 
La  Ley de Régimen Municipal exige el cumplimiento de ciertos requisitos. Esta ley no ha variado mucho desde la década de los ochentas, cuando se produjo una ola de cantonizaciones en todo el país. Para crear un cantón se debe tener como mínimo 50.000 habitantes, de los cuales no menos de 10.000 en la proyectada cabecera; para parroquia, 10.000 habitantes, con dos mil en la cabecera (excepto en las provincias fronterizas). En realidad la mayor parte de las parroquias se han creado sin cumplir estos requisitos: la mayoría de las cantonizaciones que se conocen en el país y en la provincia a partir de 1950, poseen menos de 1.000 personas en la cabecera y menos de 5.000 en total. Podríamos señalar, de acuerdo con Dubly, que se crean “miniparroquias” y “minicantones”. La elevación a cantón de una parroquia generalmente conlleva también la necesidad de crear nuevas parroquias para justificar la existencia del cantón; éste es entonces un problema en cadena: las presiones políticas de algunos pueblos dan lugar a la aparición de nuevos cantones, sin que éstos ni siquiera fueran antes parroquias. 

La creación de la jurisdicción de Cuenca, la articulación de una provincia y la construcción de una territorialidad a partir de la colonia en adelante, se produce naturalmente con el poblamiento español y la fundación de la ciudad en la llamada provincia de Tomebamba en esa época.

 El historiador azuayo Alfonso María Jerves cita a Pablo Herrera, en su obra Apuntes para la historia de Quito, quien documentó la historia de la región que hoy se denomina “provincia del Azuay”, a la que a inicios de la colonización española se la llamaba provincia de “Tomebamba”, e indica: “en el libro primero de actas capitulares del Ilustre Ayuntamiento de la Villa de San Francisco de Quito, el viernes 25 de junio de mil quinientos y treinta y cinco años, la primera vez que en los anales de la nación ecuatoriana se habla de la venida de los españoles a una parte de la circunscripción territorial de los cañares, equivale a decir Tomebamba”.

El Virrey del Perú, Andrés Hurtado de Mendoza, por razones geopolíticas ordenó al Capitán Gil Ramírez Dávalos que visite el territorio de los cañares y funde allí una ciudad. A esta región se la conoció en las crónicas como la  “nación de los cañares”. Ramírez Dávalos recorrió la amplia “provincia de Tomebamba” a fin de ver cuál de los sitios de ésta sería el mejor para fundar un pueblo de españoles, que se nombrase ciudad de Cuenca, en la provincia citada. 

Se escogió el sitio por sus características geográficas, por ser un antiguo poblamiento prehispánico, el Guapdondéleg cañarí y la ciudad de Tomebamba incásica, en la llanura o valle de Paucarbamba, y sobre todo porque residían allí por más de una década pobladores españoles. Rodrigo Núñez de Bonilla fue el primer encomendero del repartimiento de los cañares de la provincia de Tomebamba.
 
En el acta de fundación del 12 de Abril de 1557, constan los términos o límites de la jurisdicción y del territorio. La organización de la vida civil de la ciudad se inicia con el establecimiento del Cabildo y Regimiento; como Alcalde Ordinario se nombró a Gonzalo de las Peñas, y por Regidores a Andrés Pérez de Luna y Nicolao de Rocha (ver anexo N. 1, resumen del Acta fundacional).

El cabildo cuencano cumplía la función de justicia y regimiento que implica una serie de funciones, como la de la administración de justicia, que estaba a cargo del corregidor o justicia mayor y en su ausencia del teniente corregidor; también eran jueces los alcaldes, en lo civil y en lo penal, y brindaban apoyo a la justicia eclesiástica. El máximo tribunal de justicia era la Audiencia de Quito, según Cordero Iñiguez: “el cabildo en lo relacionado con el regimiento cumplía labores legislativas, administrativas, de regulación de normas, de control, de adjudicaciones, ejecución de obras públicas y una diversidad de temas administrativos y otros relacionados con la educación, la religión católica…”;  la función principal del cabildo fue aprobar normas de aplicación local a las que hoy se llama ordenanzas. Entre las distintas funciones se destaca las que tenían que ver con las comisiones dadas a los regidores para el cumplimiento  de las regulaciones municipales; control de las edificaciones públicas, viviendas, calles, canales de agua, acequias, caminos, etc., además de vigilar el cumplimiento de las leyes emanadas de la corona: reales cédulas, reales disposiciones y otras más. Las autoridades de la ciudad fueron el Corregidor, los alcaldes de primero y segundo voto, los regidores (equivalentes a los concejales actuales); funcionarios municipales fueron el Escribano del Cabildo y otros menores como los alarife, alcalde de santa hermandad, alcaide, alférez real, alguacil mayor, asesor de cabildo, curador general de menores, depositario judicial, defensor de indios, diputado de cabildo, escribano de minas, guardia mayor, intérprete o traductor, juez de naturales, tesorero de la ciudad, mayordomo de hospital, medidor de tierras y solares, oficiales reales, procurador general, procurador de naturales, entre otros.

Cuenca se transformó en Corregimiento en el año 1566, lo que supuso mayor  independencia y jerarquía a la ciudad. Posteriormente, en 1579, Cuenca contó con un Corregidor independiente de Loja y Zamora, y dos siglos más tarde  se convertiría en sede de un importante Obispado, que incluía los territorios de las actuales provincias de Guayas y de Chimborazo, para a finales de la colonia transformarse en Gobernación. Con  la creación del Obispado de Cuenca en el año 1779, la ciudad gana en presencia y en importancia político-religiosa.  

Sobre Cuenca ciudad episcopal, Terán Zenteno dice que el territorio escogido como Obispado adquiere dignidad y gana en bienes espirituales y temporales.    El obispo de Quito, Juan Nieto Polo del Águila, en 1752 solicitó al Rey que se creara el obispado de Cuenca, y años más tarde el Rey obtuvo el dictamen del Pontífice Clemente XIII, quien autoriza la creación del mismo. La Cédula Real  se firmó en Aranjuez el 13 de junio de 1779, y por orden del Rey la delimitación del nuevo obispado estuvo a cargo del Obispo de Popayán, D. Jerónimo de Obregón. El territorio del nuevo obispado tendría como capital a Cuenca y sus diócesis serían la provincia de Cuenca, Loja y Guayaquil. Al Obispo se lo nombró en 1786; no se lo hizo antes debido a que España y sus colonias estuvieron envueltas en la guerra contra los ingleses. Terminada ésta se nombra al Sr. Dr. D. José Manuel María Carrión y Marfil, auxiliar del Arzobispo de Santa Fe de Bogotá, Virrey del Nuevo Reino de Granada, D. Antonio  Caballero y Góngora. La posesión canónica se la hizo en la parroquia de El Sagrario, erigida en Catedral. Este obispo gobernó por 10 años, hasta que se lo trasladó a la ciudad de Trujillo, en el Perú; su sucesor fue el Sr. Dr. D. José Cuero y Caicedo. El Obispado se empeñó en la creación de un Seminario Conciliar en Cuenca, para la formación de los jóvenes de la región.

Nicanor Merchán Luco